近年来，PPP模式作为撬动社会资本参与公共服务供给的重要手段，在我国得到了快速发展。然而，在PPP项目运作过程中，由于涉及政府、社会资本方等多个主体，利益诉求存在差异，履约风险也随之产生。为保障项目顺利实施，履约保证金制度的设立与否成为各方关注的焦点。那么，PPP项目能否要求履约保证金？本文将对此进行探讨。
一、PPP项目履约保证金的内涵及作用
履约保证金是指在建设工程承包、货物买卖、服务提供等合同中，一方当事人（通常为履约义务方）为保证其按照合同约定履行义务，而向另一方当事人（通常为权利方）支付或提供的一定数额的金钱或等值担保物。在PPP项目中，履约保证金通常由社会资本方缴纳，旨在约束其按照合同约定进行项目建设、运营和维护，保障政府方和公众利益。
履约保证金的设立，主要发挥以下作用：
预防违约：履约保证金的存在，对社会资本方构成一种经济约束，使其在决策时更加谨慎，避免因违约造成损失。 保障权益：当社会资本方出现违约行为时，政府方可动用履约保证金进行救济，弥补损失，维护自身权益。 促进履约：履约保证金提高了违约成本，促使社会资本方更加注重合同履行，提高项目履约率。二、PPP项目要求履约保证金的法律依据分析
我国现行法律法规对PPP项目是否可以要求履约保证金，没有明确的规定。分析相关法律文件，主要存在以下几种观点：
1. 支持方观点:
主要依据是《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国合同法》。
《中华人民共和国招标投标法》第五十二条规定：“招标人要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的百分之二。” 《中华人民共和国合同法》第六十八条规定：“当事人可以约定一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的当事人拒绝履行约定的，无权要求返还定金；收受定金的当事人拒绝履行约定的，应当双倍返还定金。”持该观点的人认为， PPP项目招标过程中可以要求缴纳投标保证金，类推到项目合同签订后，也可以要求缴纳履约保证金。
2. 反对方观点:
主要依据是《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）等文件。
《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》明确提出“竞争性磋商可结合项目实际情况，要求社会资本方提交保证金等”。持该观点的人认为，PPP项目鼓励社会资本方参与，不宜设置过高的门槛，且履约保证金的缴纳会增加社会资本方的资金压力。上述文件仅在“竞争性磋商”阶段提及保证金，且表述为“可结合项目实际情况”，并未强制要求缴纳，因此在项目合同签订后，不应再要求社会资本方缴纳履约保证金。
三、PPP项目是否要求履约保证金的考量因素
鉴于上述法律法规的规定及不同观点，在 PPP 项目中是否要求履约保证金，需要结合项目具体情况进行综合考虑，主要因素包括：
1. 项目风险水平:
项目风险越高，政府方要求履约保证金的意愿越强烈。反之，如果项目风险可控，则可以考虑不设置履约保证金。
2. 社会资本方实力:
社会资本方实力雄厚、信誉良好的，可以考虑降低履约保证金比例甚至免除；反之，则需要根据其实际情况，要求其提供相应担保。
3. 项目投资规模和期限 :
投资规模大、期限长的 PPP 项目，政府方通常会要求社会资本方提供履约保证金，以降低自身风险。
4. 其他担保方式:
如果社会资本方能够提供其他可靠的担保方式，例如银行保函、担保公司担保等，则可以替代履约保证金。
四、PPP项目履约保证金制度的完善建议
为规范 PPP 项目履约保证金制度，防范政府和社会资本方风险，提出以下建议：
1. 加快立法进程，明确法律依据:
建议层面尽快出台 PPP 立法，对项目履约保证金的设置条件、比例、管理和使用等作出明确规定，为政府和社会资本方提供法律依据。
2. 科学评估风险，合理确定比例:
在 PPP 项目合同签署前，政府方应组织机构对项目风险进行科学评估，根据风险等级、项目规模等因素，合理确定履约保证金比例，避免过度担保增加社会资本方负担。
3. 规范资金管理，确保专款专用:
履约保证金应纳入财政专户管理，并明确资金使用范围、审批流程和退还机制，确保资金安全和专款专用，防止资金挪用等违法违规行为的发生。
4. 推广多元担保，减轻企业负担:
积极推广银行保函、担保公司担保等多元化担保方式，为社会资本方提供更多选择，减轻其资金压力，提高项目参与积极性。
总之，在 PPP 项目中是否要求履约保证金，需要结合项目具体情况进行综合判断。在实践操作中，应不断完善履约保证金制度，平衡政府和社会资本方利益，推动 PPP 模式健康可持续发展，为我国公共服务供给提供有力支撑。
