履约保证金是建设工程合同中的一种担保形式，其法律依据主要来源于《中华人民共和国合同法》和《建设工程质量管理条例》等法律法规。根据《中华人民共和国合同法》第109条规定，当事人可以约定一方当事人向对方当事人提供保证金，以保证债务的履行。而《建设工程质量管理条例》第44条规定，建设工程承包人应向建设单位提供履约保证金，以保证建设工程按合同约定如期竣工交付使用。
履约保证金的性质是合同担保的一种，其本质是为保障建设工程合同顺利履行而设立的一种经济制约措施。它体现了合同当事人之间互信互利的原则，也是维护交易安全的重要手段。履约保证金的提供方是承包人，受益人是建设单位。如果承包人未按合同约定履行义务，建设单位有权从履约保证金中扣取相应款项，以弥补损失。
履约保证金限额的法律规定主要体现在以下几个方面：
1. 《建设工程质量管理条例》第44条规定：“承包人应当向建设单位提供履约保证金，保证金的数额不得超过合同价款的5%。”。 该条文明确规定了履约保证金的限额为合同价款的5%，但并未对限额进行规定。这意味着建设单位不能要求承包人超过合同价款的5%提供履约保证金，但可以根据实际情况协商约定低于5%的保证金比例。
2. 《关于印发〈建设工程质量管理条例〉实施细则的通知》（建设部令第109号）第73条规定：“履约保证金的数额可由当事人在合同中约定，但不得超过工程价款的5%。”。该条文与《建设工程质量管理条例》的规定基本一致，只是进一步说明了履约保证金比例的协商约定问题。
3. 除上述法律法规外，一些地方政府还制定了关于建设工程履约保证金限额的具体规定。例如，北京市建设工程交易管理办法规定，建设工程履约保证金比例不得超过工程价款的3%，上海市建设工程招标投标管理办法规定，建设工程履约保证金比例不得超过工程价款的2%。
履约保证金限额的设置具有以下合理性：
1. 保护承包人利益：履约保证金限额的规定，有效地防止了建设单位以各种理由过分提高保证金比例，从而侵害承包人的利益。过高的保证金比例会加重承包人的资金压力，影响其正常运营。法律规定保证金限额，能够为承包人提供一定的资金安全保障，促使承包人积极履行合同义务。
2. 维护市场秩序：履约保证金限额的规定，有利于规范建设工程合同的履行，维护市场秩序。如果建设单位可以随意提高保证金比例，会造成市场竞争秩序混乱，不利于建设工程行业的健康发展。合理的保证金比例，有利于营造公平竞争的市场环境，促进建设工程行业良性发展。
3. 促进工程质量：履约保证金限额的规定，可以促使承包人更加重视工程质量，提高工程质量控制意识。如果工程质量不合格，承包人将面临扣除保证金的风险，这将促使承包人更加主动地按照合同要求进行工程施工，努力提高工程质量。
在实际应用中，履约保证金限额的确定需要根据以下因素综合考虑：
1. 工程规模和复杂程度：规模较大，技术复杂度高的工程，其风险也相对较高，建设单位可以要求提供更高的保证金比例。例如，大型基础设施建设项目，由于资金投入大，工期长，风险高，建设单位一般会要求承包人提供较高的履约保证金。
2. 承包人信誉和资质：信誉好，资质等级高的承包人，其履约能力相对较强，建设单位可以要求提供较低的保证金比例。反之，信誉差，资质等级低的承包人，其履约能力相对较弱，建设单位需要提高保证金比例，以降低自身风险。
3. 市场竞争情况：市场竞争激烈的情况下，建设单位可能会降低保证金比例，以吸引更多的承包人参与竞标。反之，市场竞争不激烈的情况下，建设单位可能要求更高的保证金比例，以筛选优质承包商。
4. 法律法规和地方政策：相关法律法规和地方政策对履约保证金的限额有明确规定，建设单位需要严格遵守相关规定，不能随意提高保证金比例。
在实际操作中，建设单位与承包人可以根据上述因素协商确定合理的保证金比例，并将其明确写入建设工程合同中。
目前，关于履约保证金限额的规定，还存在一些争议和问题，主要体现在以下几个方面：
1. 部分地方政府对履约保证金限额的规定存在差异，这可能导致同一类型的工程在不同地区存在不同的保证金比例，不利于公平竞争。建议相关部门加强对地方政府相关政策的协调，制定统一的履约保证金限额标准。
2. 部分建设单位可能利用各种手段，变相提高保证金比例，例如要求承包人提供增值税发票保证金、工程款支付保证金等，这会加重承包人的资金压力，影响工程建设的顺利进行。建议相关部门加强监管，严禁建设单位变相提高保证金比例。
3. 现行法律法规对履约保证金的退还机制缺乏明确规定，导致部分建设单位在工程结束后，以各种理由拖延返还履约保证金，给承包人造成经济损失。建议完善相关法律法规，明确履约保证金退还机制和时间节点，保障承包人的合法权益。
为了更好地解决上述问题，建议采取以下措施：
1. 政府部门应制定统一的履约保证金限额规定，并严格执行，防止地方政府制定出差异过大的标准，影响公平竞争。
2. 加强对建设单位的监管，严禁建设单位以任何理由变相提高保证金比例，维护承包人的合法权益。
3. 完善履约保证金退还机制，明确退还时间节点，并制定相应的监督机制，确保履约保证金能够及时退还给承包人。
通过以上措施，可以进一步规范履约保证金的管理，使其更好地服务于建设工程合同的顺利履行，维护市场秩序，促进建设工程行业的健康发展。
